אאא

המתווה הממשלתי לאסדרת (רגולציית) משק הגז בוצע מעמדה של חולשה; פיקוח המחירים לא נבחן ונזנח; אין תוכנית לאומית לפיתוח משק הגז; הרגולטורים רבים בינם לבין עצמם; הממונה על ההגבלים מחליט על דעת עצמו ובלי לבדוק את ההשפעות; סגירת הים לחיפושים חדשים קיבעה את המונופול והדירה שחקנים חדשים; חוק הנפט חושף את המדינה לסיכונים כספיים ועבודת הצוות הבין משרדי לגיבוש מתווה הגז נעשה ללא סמכות וללא גבולות ברורים - זוהי תמצית הביקורת הנוקבת של מבקר המדינה יוסף שפירא על התנהלות משק הגז בשנים האחרונות.

דו"ח מבקר המדינה שמתפרסם היום (ב'), מנסה לסכם לאורך יותר מ-60 עמודיו את כל כשלי משק הגז והאנרגיה מאז 2009, כלומר מאז שבנימין נתניהו מונה לתפקיד ראש הממשלה. עם זאת, שמו של נתניהו נפקד, והוא כמעט ולא מוזכר בדו"ח. מי שכן מוזכר, ובהרחבה, הוא משרד האנרגיה על ועדותיו ופקידיו, וזאת לאורך תקופת כהונתו של השר הקודם סילבן שלום שנראה כאילו העביר שנתיים במשרד האנרגיה מבלי לטפל ממש בעניינים עליהם הוא מופקד.

למעשה, בחינת סך הרגולציה הלא-מתפקדת של משק הגז מעידה ש"יד ימין לא יודעת מה עושה יד שמאל", כאשר ברוב המקרים כלל לא ברור שהידיים הללו מחוברות לאותו גוף. מי שניצל את המצב הן חברות הגז, שלפי שפירא "פעולות הממשלה לאורך השנים לא מנעו את היווצרותו של מונופול באספקת הגז הטבעי, ואף העמידו את המדינה תחת אילוצים שונים בניסיון להתמודד עם תוצאותיו של המונופול", ולא תמיד בהצלחה.

הרגולטורים רבים עם עצמם, חברות הגז מרוויחות

שפירא פותח את דו"ח הביקורת הקשה שלו באמירה ש"התנהלות הממשלה על זרועותיה בתחום הגז הטבעי הייתה לקויה ובלתי מגובשת, ומסיבות שונות - שלחלקן תרמה התנהלות הממשלה - נוצר מונופול בתחום זה".

לפי שפירא, שבחן את הדברים לאורך השנה האחרונה, "הממצאים מצביעים על היעדר מדיניות ממשלתית כוללת ושלמה, חוסר עשייה אפקטיבית, פעולה בקצב אטי ואסדרה חלקית, עד כדי ריק אסדרתי בתחומים רבים".

אז מה קורה בפועל? בעיקר משחקי אגו. שפירא מציין ש"במשק הגז הטבעי בישראל פועלים כיום מאסדרים (רגולטורים) רבים. נוכח האתגרים ומגוון הסוגיות העומדות על הפרק, מורכבותן, הסכומים העצומים שבהם מדובר והשפעתן של סוגיות אלה זו על זו, שום מאסדר אינו יכול להתמודד עם אתגרים אלה בכוחות עצמו, אך ממצאי הדו"ח מלמדים על היעדר שיתוף פעולה ועל תיאום לקוי בין המאסדרים. בתחומים רבים יצרו הליקויים האמורים חיכוכים בין המאסדרים עצמם ובינם לבין מחזיקי זכויות הגז. כל אלה גרמו לעיכובים בפיתוח משק הגז, ואף עלולים למנוע מהמדינה לממש את מלוא הפוטנציאל הטמון במשאב זה".

הביקורת של שפירא מתחילה במחסור במדיניות ממשלתית לפיתוח מאגרי גז חדשים ואף להענקת רישיונות לשחקנים שיפתחו את השוק לתחרות; בהיעדר נהלים בסיסיים לדרישות הפיננסיות הסביבתיות של מחפשי הנפט ועד לרמה שעד היום לא נקבעו ההנחיות ליצוא הגז מישראל. ואם למישהו היה ספק בנוגע לאיך נולד מונופול של גז מזכיר שפירא ש"רק מפעיל בעל ניסיון רב הצליח לגלות שדות גז טבעי בשטחים שבגינם קיבל רישיונות, והדבר מעלה ספק בדבר יכולתם של שאר המפעילים להביא לגילוי גז טבעי. כך גם נוצרה תלות יתר בהפקת גז משדה אחד, המוזרם בצינור אחד בעל קיבולת מוגבלת, והמשק נותר ללא גיבוי ויתירות באספקת גז טבעי". במילים אחרות, המדינה כשלה - בכוונה או שלא - להביא שחקנים חדשים והפקידה את עתידה בשחקן זר ובודד.

אז מה מצא המבקר שלא תקין ולא עובד היטב? למעשה הכל. הביקורת שלו מצאה שהיעדר רגולציה גוררת שינוי של כללי המשחק כל פעם מחדש, מה שמוביל בין השאר ל"לחצים חוזרים ונשנים על המאסדרים לשנות את כללי האסדרה (רגולציה - ל"ג)".

דוגמה קלאסית לכך ניתן לראות בביקורת סביב נושא מחירי הגז בישראל. שפירא מספר ש"בדצמבר 2014 קיבלה רשות החשמל לידיה דוח שהזמינה ממומחה בינלאומי בנושא אסדרת מחירי הגז הטבעי בעולם ובישראל, ובו נקבע, בין היתר, כי מחיר הגז הטבעי בישראל גבוה לעומת מחירי הגז במדינות שמייצאות גז". ומי ראה את הדו"ח? כולם, חוץ מהכי חשוב. לפי שפירא "יועץ הרשות הציג את ממצאיו לגורמים ממשלתיים בנפרד (משרדי ראש הממשלה, האוצר והמשפטים, רשות ההגבלים והמועצה הלאומית לכלכלה), אך לא למשרד האנרגיה". מדוע לא אליו? "משום שהמשרד לא התפנה לכך", באה התשובה.

הממונה על ההגבלים פועל בוואקום

ההזנחה הממשלתית של משק הגז הביאה לכך שעד היום אין נקודות קליטה על החוף לחיבור המאגרים השונים וגם אין מאגר ממשלתי עם נתונים על משק הגז המקומי. בהיעדרם, המבקר מתקשה לראות כיצד ימומש הפוטנציאל העצום של גילויי הגז לטובת המשק.

אחד הפרקים מתייחס להתנהלותו של הממונה על ההגבלים פרופ' דיויד גילה, שהתפטר לאחרונה לאחר שקבע שהמתווה הממשלתי למשק הגז אינו יוביל לתחרות.

לפי שפירא "ברשות ההגבלים לא נמצאו אסמכתאות לבחינת היקף התחרות האפשרית בתחום אספקת הגז הטבעי בישראל, בהתחשב בגודלו של המשק הישראלי, במיעוט המשתתפים בו וביתר מאפייניו הייחודיים. נוסף על כך, לא נמצאו אסמכתאות לדיונים שקיימה רשות ההגבלים עם יתר משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, שבהם נידונו חלופות העשויות להתמודד עם ההסדר הכובל הקיים לכאורה, וכן היתרונות והחסרונות של כל חלופה. לא נמצאו גם אסמכתאות לעבודת מטה, ובכלל זה התייעצות עם גורמים בין-לאומיים".

המסקנה? "משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על ההגבלים כי משנת 2011, בתקופה הארוכה שבמהלכה שקל את שיקולי התחרות, דהיינו בפרק הזמן שממועד הודעתו על כוונתו לשקול הכרזה על השותפים בשדה לווייתן כצדדים קשורים להסדר כובל ועד שחזר בו מטיוטת הצו המוסכם בדצמבר 2014, העמיקה אי-הוודאות בענף הגז הטבעי. נוסף על כך, בפרק הזמן שבין מרץ עד דצמבר 2014 הסתמכו הגופים הממשלתיים וזרועות הממשלה הרלוונטיות על ההנחה שפעילותם במשק תימשך ברוח הצו המוסכם שהציע הממונה".

השורה התחתונה? לפי שפירא "משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגבלים כי מן הראוי היה שההחלטות בנושאים שבתחום סמכותה, ולא כל שכן בנושא כה רגיש וגורלי לעתיד המדינה, יתקבלו לאחר עבודת מטה מסודרת ומעמיקה ובתוך פרק זמן סביר".

אולם לא רק גילה פעל לכאורה באופן עצמאי מדי. לפי שפירא "בהיעדרה של מדיניות לאומית כוללת, החלטות שקיבלו מאסדרים (רגולטורים) במשק הגז הטבעי נטו לשקף לעתים, סדרי עדיפויות שבתחומי סמכותם ללא תכלול של כל השיקולים הלאומיים. זה מוביל בין השאר לכך ש"מאסדרים שיפעלו ללא תיאום עלולים להגביר את אי-הוודאות במשק הגז הטבעי, לשוות למדינת ישראל דימוי שלילי ולעכב את פיתוח השדה לווייתן ושדות נוספים ולפגוע במשק הישראלי כולו".

המתווה גובש ללא סמכות, נדרש פיקוח מחירים

בסוף הביקורת נוגע מבקר המדינה במתווה הממשלתי של משק הגז שגובש לאחרונה והוא קובע ש"התקופה הארוכה שחלפה עד שהחלה העבודה הבין-משרדית אופיינה במדיניות ממשלתית חסרה, באסדרה חלקית וחסרה ובחוסר תיאום בין מאסדרים, בהיעדר פתרון אחסון לגז, בהיעדר החלטה של ועדת המחירים בנוגע לרמת הפיקוח על מחירי הגז הטבעי ובעיכוב בקבלת החלטת הממונה על ההגבלים. בשל כל אלה גיבשו מקבלי ההחלטות את מתווה הגז תחת אילוצים ובעמדת חולשה מול הגורמים הפרטיים".

ומה לגבי הצוות עצמו? "נמצא כי העבודה הבין-משרדית לא הוסדרה באופן רשמי, לא הוגדרו מעמדה, סמכויותיה, מטרותיה, תפקיד השותפים לה, מסגרת אחריותם, לוחות הזמנים לפעילותם, אבני הדרך והנושאים שבהם יטפלו".

שפירא אינו מתייחס לנוסח המתווה פרט לשתי נקודות עיקריות. הראשונה היא סוגיית התמחור, שם הוא ממליץ כי "לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח אחת ממטרות המתווה - להבטיח רמת מחירים סבירה בתקופת הביניים, ובשל התמורות במחירי הדלקים בעולם, כל עוד קיים מונופול בתחום אספקת הגז הטבעי יש לוודא שמחיר הגז במסגרת המונופול יהיה תחרותי. לשם כך על הממשלה לבחון את הצורך בשימוש במגוון האמצעים העומדים לרשותה ובראשם פיקוח על המחירים".

ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה: "משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים סבור, כפי שקבע גם המבקר בדו"ח זה, כי ריבוי המאסדרים (רגולטורים) בסמכות ואף בלי סמכות, חוסר התיאום ביניהם וקבלת החלטות נקודתיות, ללא בחינת השפעותיהן על משק הגז הטבעי כולו, הם אלה אשר הגבירו את אי-הוודאות והביאו לחלק ניכר מהליקויים עליהם הצביע המבקר.

"במהלך השנים, התערבו במשק גורמים שונים, ללא סמכות וללא נשיאה באחריות. על אף התערבות זו, עושה המשרד, מאמצים רבים לקידום עצמאותה האנרגטית של ישראל, ומשק הגז הטבעי, הן בהיבט התשתיתי והן בהיבט הכלכלי. הוא עושה זאת במקצועיות וביעילות, שהוכיחה את עצמה, בפיתוח המהיר של מאגר תמר והמקשר הימי, בהשוואה למקובל בעולם.

"בנוסף, ניתנו על ידי המשרד שטרי חזקה מפורטים המעגנים את אינטרס הציבור, נקבעו כללים להעברת זכויות, כונסה ועדת צמח להסדרת נושא הייצוא. נפרסה מערכת הולכת הגז הטבעי באורך של 500 ק"מ שחוברו אליה כל תחנות הכוח הרלוונטיות ומרבית מפעלי התעשייה הגדולים.

• עשו לייק לעמוד הפייסבוק של 'כיכר השבת' ותישארו מעודכנים

"תוך תריסר שנים, עברה המדינה מאפס ל-50% ייצור חשמל מגז טבעי - היקף גבוה בקנה מידה עולמי. המשרד הוביל לחיסכון של מעל ל-40 מיליארד שקל למשק הודות לניהולו המושכל של ענף הגז הטבעי. המשרד סבור כי הפתרון לליקויים עליהם הצביע המבקר טמון בריכוז הסמכויות אצל הרגולטור המרכזי, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. ראוי כי מי שנושא באחריות יישא גם בסמכות. עמדתנו המקצועית וכל פעילויותינו הובאו לידיעת המבקר. לצערנו, חלק ניכר מהדברים לא בא לידי ביטוי בדו"ח. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה, ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא".

תגובת משרד האוצר: "משרד האוצר פעל בשיתוף פעולה ובתיאום עם גורמי המקצוע הממשלתיים במטרה להבטיח את המשך פיתוח משק הגז בישראל תוך שמירה על האינטרס הציבורי. לעניין הפיקוח על מחירי הגז, ועדת המחירים ניהלה מספר רב של דיונים אשר בחנו את רווחיות החברות והשלכות הפיקוח על המשק. הוועדה תגבש את המלצותיה בשים לה למתווה כפי שיאושר".

תגובת הממונה על ההגבלים: "שוק הגז הנו השוק המורכב ביותר עמו התמודדה הרשות באכיפת חוק ההגבלים. ההחלטה שלא להגיש את טיוטת הצו המוסכם לאישור בית הדין, נעשתה על רקע הטענות שהועלו בשימוע הציבורי והנתונים הנוספים שהתגבשו והתקבלו ברשות במהלך השימוע הציבורי. כל אלה הביאו את הממונה לכלל מסקנה שטיוטת הצו המוסכם לא תביא לתחרות. אגב כך התחוור לממונה כי מיעוט העשייה הממשלתית להסדרת הנושא מטיל נטל לא פרופורציונלי על כתפי הרשות, אשר נכנסה לבדה לעובי הקורה וחשפה את הכשל התחרותי הקשה בשוק הגז. ההחלטה היתה זו שלמעשה הובילה בסופו של דבר את משרדי הממשלה לפעול יחד. בהתייחס לטענה שעולה מהדו"ח לגבי יצירת אי וודאות, ראשית, אי הוודאות שנוצרה בשוק עקב החלטת הממונה תרמה תרומה משמעותית ליצירתו של המאמץ הממשלתי המרוכז להסדרת משק הגז הטבעי. בנוסף, יש כמובן לזכור שגם לחברות הפועלות בתחום אחריות לאי הוודאות, שכן הן אלו שלא הביאו את ההסדר הכובל שנוצר, לכאורה, במאגר לווייתן לאישור הרשות".

תגובת רשות החשמל: "רשות החשמל, הגוף המקצועי שמפקח על משק החשמל, פעלה במשך השנים בנושא הסכמי הגז הטבעי. הרשות אף יזמה פנייה מטעמה למקבלי ההחלטות בממשלה בנושא הווצרות מונופול הגז בשנה האחרונה, בבקשה לגיבוש עמדה ממשלתית על ידי מקבלי ההחלטות בדרגים הגבוהים ביותר. הרשות לחשמל אכן מייצגת את אינטרס צרכני החשמל בעמדותיה ומאזנת בהחלטותיה בינם לבין אינטרסים שונים עסקיים, הכל לרווחת הציבור. בשל כך פסלה הרשות במהלך השנה האחרונה הכרה בעלויות של שלושה הסכמי גז שנחתמו בין תמר לבין יצרני חשמל פרטי, בהיותם מנציחים תנאים מונופוליסטיים ומייצרים יצור חשמל יקר על חשבון תעריף החשמל לציבור".