בלוח השנה הפרלמנטרי, ה-31 בדצמבר אינו רק תאריך טכני, אלא קו ביצור של ממש. על פי החוק הישראלי, אי-אישורו של התקציב עד למועד זה מכניס את המערכת לסחרור של "תקציב המשכי" - מציאות שבה הממשלה פועלת על בסיס פירורים מהשנה החולפת (שיטת ה-1/12). אך האיום האמיתי, ה"גליוטינה" של הדמוקרטיה, מרחף מעל ה-31 במארס: "נקודת האל-חזור".
כל דרדק פוליטי יודע שאם עד לתאריך זה לא יורם המסך מעל תקציב מאושר, הכנסת תתפזר מאליה, וישראל תצא למערכת בחירות יקרה ומטלטלת כבר בסוף יוני.
>> למגזין המלא - לחצו כאן
אלא שמאחורי הקלעים קיימת פרצה המאפשרת לממשלה לשרוד גם כשהמספרים עדיין לא "סגורים". המערכת הפוליטית יכולה להעביר תקציב שאינו בשל לחלוטין, המבוסס על מסגרות כלליות והערכות גסות בלבד.
המטרה בכך היא מניעת נפילה אוטומטית של הממשלה. מדובר בשיטה שמאפשרת "להנשים" את הקואליציה באופן מלאכותי, תוך השארת פתח לשינויים מרחיקי לכת ופתיחת התקציב שוב ושוב לאורך שנת הכספים.
מדובר במהלך פוליטי חיוני לשמירת יציבות הקואליציה; לעיתים זהו תהליך טכני, אך בפועל יש לא מעט אפשרויות משחק - בהעברות כספים, מסגרות תקציביות וחקיקה נלווית.
בין מערכת הביטחון ללחם של האזרח
במבט ראשון, ספר התקציב נראה כמו בליל אינסופי של מספרים וטבלאות אקסל קרות. אך עבור מי שצולל לעומקם של אלפי העמודים, מתגלה תמונת המצב האמיתית של סדרי העדיפויות במדינת ישראל. רובו המכריע של התקציב הוא הוצאות על השירותים החברתיים, צרכי מערכת הביטחון והחזרי חוב. אלו הם גלגלי השיניים המניעים את המכונה, והם אינם מותירים מרחב תמרון רב.
הדרמה האמיתית מתחילה בנתח הנותר, אותם 15-20 אחוזים המוקדשים להפעלת משרדי ממשלה, פיתוח ותחזוקת תשתיות, המשק ועוד. כאן, בתוך השוליים הללו, מתנהלת המלחמה על כל שקל. זהו האזור שבו נמדדת יכולת העמידה של הנציגות החרדית.
התקציב מציב מסגרת כוללת להוצאות המדינה ומגדיר את הסכומים למשרדים השונים, בעיקר לביטחון, חינוך ובריאות. רוב ההכנסות מגיעות כמובן ממיסים - ישירים ועקיפים. עבור הציבור החרדי, הרגישות למיסים עקיפים היא קריטית, שכן כל התייקרות כזו פוגעת ישירות בסל הצריכה של משפחות ברוכות ילדים.
חוק ההסדרים ואימת ה"נומרטור"
לצד חוק התקציב, פועלים כמה חוקים נוספים שכל מי שעוסק במסדרונות השלטון חייב להכיר. הראשון הוא חוק התכנית הכלכלית (בעבר "חוק ההסדרים"). מוגשת בו חבילה של חוקים לשינוי, לטובת יישום המדיניות הכלכלית של הממשלה. למשל, הקפאת תוכניות רב שנתיות המעוגנות בחוק או שינוי מדיניות שתניב הכנסות גבוהות יותר, כמו פטור ממיסים במקרים מסוימים.
לצדו עומד חוק מסגרות התקציב, שבו קובעים כל שנה את יעד הגירעון של הממשלה ואת המגבלה החלה על התקציב בהוצאה הציבורית – בכמה אחוזים מורשת הממשלה להעלות את ההוצאה הציבורית בחוק התקציב הרגיל.
וכאן נכנס הכלי המתוחכם ביותר בארסנל של האוצר: ה"נומרטור". זהו כלי חישוב מפותח במיוחד המשמש את אגף תקציבים לייצר תחזית של ההוצאות, גירעון ומסגרות ל-3 השנים הבאות. הוא מסייע להבין מה ההשלכות של החלטות ממשלה וחקיקה, זאת כדי ליצור אמינות ויציבות בהתנהלות הכלכלית של הממשלה. עבור הפוליטיקאים, הנומרטור הוא ה"סד" שמגביל את החלומות שלהם למציאות חשבונאית קרה.
בעלי המאה והדעה – צבת השיניים של אגף התקציבים
מעורבות משרד האוצר בהכנת התקציב היא אבסולוטית. בראש הפירמידה עומד אגף תקציבים, האחראי על יצירת התקציב, המסגרות, התוכנית הכלכלית והערכות הנומרטור. מולו עומד החשב הכללי, מי שאחראי על מעקב אחר הכספים והוצאתם בפועל.
לאורך תהליך הגשת התקציב והדיון בו בוועדת כספים, לאגף תקציבים יש יכולת לשחק עם התקציב בשיטות שונות. ביכולתו להגיש "דפי החלפה" – מסמכים רשמיים שהם למעשה דפי תקציב מתוקנים, המוגשים לפני הקריאה השנייה והשלישית. דפים אלו יכולים לכלול שינויים בתקציב המדינה שהוסכם עליו בקריאה הראשונה, מה שיוצר מצב שבו התקציב הסופי שונה לגמרי ממה שאושר בהתחלה. הכנסת יכולה היפותטית אפילו לשנות את התקציב לגמרי בוועדת כספים על ידי אותם דפי החלפה ושינויים בהצבעות הדיונים.
מלחמות המשרדים ומערכת ה'מרכבה'
בתוך כל משרד ממשלתי, קיים אגף תקציבים פנימי שעובד מול כל המשתנים: יעדים, שכר וכוח אדם, פרויקטים, התחייבויות, 'צורכי מערכת', בינוי, רכש, קצבאות, מענקים, קולות קוראים ותמיכות. כל אגף כספים מייצר "תקציב רצוי" לשנת הכספים הבאה על פי הצרכים וסדרי העדיפויות שלו. התקציבים הללו מגיעים בידיעה שאגף תקציבים ושר האוצר ישנו (לרוב לרעה) את הסכומים המסוכמים, מתוך ראייה מערכתית או צרכי קיצוצים רוחביים.
הכל מתנהל בתוך מערכת ה'מרכבה' (מערכת המידע הממשלתית המרכזית לניהול תקציב, לוגיסטיקה ושכר). המפקח על השינויים הוא החשב הכללי של המשרד מטעם האוצר, אך לאגף התקציבים יש שיטות להגמיש תקציבים לפרוייקטים ולהעביר כספים בין תקנות וקרנות פנים משרדיות. לאחר הגיבוש המשרדי, ההצעות עוברות לאישור אגף התקציבים באוצר, שיכול לבצע שינויים נרחבים כחלק ממשא ומתן קשוח לפני ההגשה לממשלה.
היכל האישורים – ועדת הכספים כריבון
חוץ מדיונים במיסוי, בנק ישראל וענייני שוק ההון, תפקידה העיקרי של ועדת הכספים הוא העברות תקציביות – שינויים ותוספות של כספים בתוך התקציב לאורך השנה.
ישנם תנאים מחמירים המחייבים הצבעה בוועדה:
- כל העברה בין סעיפי התקציב שסכומה עולה על כשני מיליארד שקלים או 15% מהתוכנית המקורית.
- הרשאה להתחייבות מעל 3 וחצי מיליארד שקלים או 20% מהסכום המקורי של התקציב.
- שינוי של 50 משרות ומעלה.
- שינויים במבנה משרדי הממשלה בעקבות החלטות פוליטיות.
- משיכת כספים מסעיפי ה'רזרבה' (כללית, התייקרות, פיתוח).
- שימוש בעודפי תקציב משנה קודמת.
כל הוצאה שלא חורגת מהכללים הללו יכולה להתבצע פנימית על ידי הודעת שר האוצר לוועדה בלבד. כאן מתרחש המאבק על "הכסף הקטן" שמשמעותו גדולה עבור מוסדות החינוך והרווחה החרדיים.
כוחה של האופוזיציה והאחריות החרדית
לאופוזיציה בוועדת הכספים ישנם שלושה כלים עיקריים:
דרישת מידע: היכולת להוציא נתונים מהדרג המקצועי.
התשה (פיליבסטר): עיכוב הדיונים והתשת הקואליציה על ידי נוכחות פיזית והתנגדויות. זהו כלי שהופך לחרב נגד הקואליציה אם היא לא מגיעה מוכנה.
פעילות פוליטית: יצירת דילים עם חלקים מהקואליציה שבמחלוקת.
בתוך המבוך הזה, האחריות של הנציגים החרדים – ובפרט אנשי יהדות התורה – היא עצומה. הם מייצגים סקטור הזקוק להרבה כספי סיוע ותמריצים. לעיתים רבות, התקציבים להם זוכים הנציגים החרדים מתכווצים נוכח אילוצי ביטחון או חיסכון המאפיינים את פעילות שר האוצר מול ראש הממשלה. הנציג החרדי נדרש להיות לא רק פוליטיקאי, אלא "מומחה תקציבי" שמכיר כל תקנה ב'מרכבה' כדי למנוע את שחיקת תקציבי עולם התורה בתוך הראייה המערכתית הקרה של האוצר.
לילות לבנים ודילים באישון ליל
הדרך לאישור התקציב רצופה בלילות ללא שינה. במסדרונות הכנסת ניתן לראות את עוזרי השרים נלחמים על כל שורת תקציב בדפי ההחלפה, בעוד חברי הוועדה מנסים להבין האם הקיצוץ ב"קולות הקוראים" יפגע במעונות היום בביתר עילית או בתחבורה הציבורית באלעד. זוהי שעה שבה הפוליטיקה הופכת לאמנות: הדינמיקה בין יו"ר ועדת הכספים לנציגי האוצר היא ריקוד עדין של כוח.
בסופו של יום, מערכת שמאתרת פגמים ומתקנת אותם היא מערכת בריאה. הציבור החרדי נושא את עיניו אל הנציגים במליאה, בידיעה שכל הצבעה על סעיף "רזרבה" או "עודפים" עשויה להיות ההבדל בין המשך פריחה של מוסדות התורה לבין חנק תקציבי. המאבק על התקציב הוא המאבק על עתיד המגזר, ובמלחמה הזו – כל דף החלפה הוא שדה קרב.
"הכספים הקואליציוניים" – המאבק על הלגיטימציה
אי אפשר לדבר על תקציב המדינה בשיח החרדי מבלי לגעת בתפוח האדמה הלוהט המכונה "כספים קואליציוניים". בעוד שבתקשורת הכללית מוצגים הכספים הללו לעיתים כ"שלל" פוליטי, עבור הנציג החרדי מדובר בתיקון עוול היסטורי. אלו הם תקציבים שאינם נמצאים ב"בסיס התקציב" – אותה מסגרת קשיחה שעליה דיברנו – ולכן הם דורשים מאבק מחודש בכל שנה מחדש.
לא בכדי, חה"כ משה גפני בחר לכהן כיו"ר ועדת הכספים. עליו לוודא שתקציבי הישיבות, הסיוע למוסדות הפטור והמלגות לאברכים, לא יישארו כ"הבטחה על הנייר" אלא יתורגמו לסעיפים תקציביים חיים.
הדרמה הגדולה מתרחשת כאשר אגף התקציבים מנסה להערים קשיים משפטיים על העברת הכספים הללו, בטענות של "קשיים חוקתיים" או "העדר מקור תקציבי".
זהו הרגע שבו הפוליטיקה החרדית חייבת להפגין שרירים; ללא אישור הכספים הללו, גם תקציב מדינה של מיליארדים לא ראוי לזכות לתמיכת הסיעות החרדיות.
היום שאחרי – כשהמספרים הופכים למציאות
גם לאחר שהתקציב אושר בקריאה שלישית והחגיגות בכנסת הסתיימו, המלאכה רק מתחילה. כאן נכנס לתמונה תפקידו של החשב הכללי. אישור התקציב הוא רק "הצהרת כוונות", אך הביצוע בפועל תלוי בזרימת המזומנים. לעיתים, משרד ממשלתי מגלה כי למרות שהובטח לו תקציב, הוא אינו יכול להוציא אותו בשל "עיכובים טכניים" במערכת ה'מרכבה' או דרישות נוספות של פקידי האוצר.
הנציגים החרדים בוועדת הכספים פועלים כ"כלבי שמירה" גם לאורך השנה. הם משתמשים בדיוני "העברות תקציביות" (אותם שינויים של 1.94 מיליון ש"ח ומעלה) כמינוף כדי לוודא שהאוצר עומד בהתחייבויותיו משעת אישור התקציב.
אם האוצר מעכב תקציב לישיבות, הנציגים עשויים לעכב העברה תקציבית דחופה למשרד אחר עד שהעניין ייפתר. זהו מאזן אימה דמוקרטי שמוודא שהבטחות לבוחר אכן מתקיימות בשטח.
לסיכום: האמונה שבתוך המספרים
לסיכומו של עניין, תקציב המדינה הוא המראה של החברה הישראלית. המסע שעברנו בכתבה זו – מהמלחמה על ה"נומרטור" ועד לדילים הליליים על דפי ההחלפה – מוכיח כי ניהול מדינה הוא מלאכת מחשבת של איזונים. עבור הציבור החרדי, התקציב הוא הרבה יותר מכלכלה; הוא הכלי שמאפשר את מניעת קריסתו של עולם התורה.
>> למגזין המלא - לחצו כאן
בשורה התחתונה, הערנות הציבורית והפרלמנטרית היא הערובה לכך שהכסף הציבורי יגיע למקום הנכון.
קרדיט: השראה לכתבה, פרסום של תבור להט באתר שתיל
0 תגובות